1. Ce este un PPP ?
Conceptul de
parteneriat public-privat exprimă o modalitate de cooperare între autoritatea
publică şi sectorul privat, respectiv organizaţii
neguvernamentale, asociaţii ale oamenilor de afaceri, ori companii, pentru
furnizarea unor servicii publice de calitate.
În mod fundamental,
parteneriatul public-privat asigură serviciul public în totalitate sau
parţial, în funcţie de fondurile private atrase şi face apel la
know-how-ul sectorului privat.
Cooperarea dintre
sectorul public şi cel privat poate lua forme diverse, de la simpla
relaţie dintre cumpărătorul şi vânzătorul unui bun la companii
mixte cu structură complexă. Este de semnalat şi faptul că
interdependenţe complexe guvernează şi relaţiile din
interiorul sectorului public, conectate la dezvoltările serviciilor
publice.
Un PPP este în principal o tranzacţie care transferă responsabilitatea generală pentru furnizarea unui serviciu public sau pentru realizarea unei investiţii cu scop comercial către o companie privată, în timp ce autoritatea publică competentă îşi păstrează responsabilitatea politică, devenind partener la profit şi pierderi, putând fi incluse aici structuri precum contractele de asociere în participaţiune, contractele de închiriere, contractele de leasing, contractele de joint-venture, contracte de proiectare şi construcţie etc.
Schematic, structura unui contract PPP este prezentată in figura următoare:
Schema de mai sus
(figura nr.1) arată că sectorul privat preia responsabilitatea
coordonării şi managementul tuturor tranzacţiilor necesare în
vederea furnizării la standarde optime a serviciului public.
2. Delimitarea conceptului de PPP la nivelul practicii
internaţionale
Termenul de
parteneriat public-privat (PPP) nu este definit
la nivel comunitar (în acquis). În general, termenul se referă la forme de
cooperare între autorităţile publice şi mediul privat în vederea
proiectării, finanţării, construcţiei, reabilitării,
operării şi întreţinerii infrastructurii pentru furnizarea unui
serviciu.
Totodată, nu
există încă o singură definiţie sau model de PPP, care
să fie unanim acceptate la nivel internaţional.
Totuşi, pot fi
evidenţiate anumite caracteristici comune proiectelor de parteneriat
public-privat (PPP):
o
Contractul între partea publică
şi cea privată pentru dezvoltarea şi managementul infrastructurii;
o
Împărţirea riscurilor între
cei doi parteneri - riscul se alocă părţii care are capacitatea
să îl gestioneze cel mai bine şi astfel să minimizeze costurile
aferente acestuia;
o
Nevoia de a utiliza managementul
şi experienţa sectorului privat;
o PPP este o noţiune umbrelă care acoperă o varietate de tipuri de activităţi economice şi este într-o evoluţie continuă [1]
o „PPP” este un parteneriat între sectorul public şi cel privat cu scopul de a furniza un proiect sau un serviciu asigurat în mod obişnuit de sectorul public. PPP îmbracă o varietate de forme, dar esenţa unui proiect de succes este ideea că prin folosirea competenţelor sectorului privat şi prin alocarea riscurilor către partenerul capabil să le gestioneze cel mai bine se eficientizează folosirea banilor publici (Value for Money)[2]
o Un PPP este un parteneriat între sectorul public şi privat cu scopul de a furniza un proiect sau serviciu asigurat în mod tradiţional de sectorul public. „PPP” ilustrează cel mai bine modul în care atât sectorul public cât şi cel privat au anumite avantaje în raport cu celălalt în performanţa îndeplinirii unor anumite sarcini/obiective, permiţând fiecărui sector să acţioneze cât mai eficient, serviciile publice şi infrastructura putând fi astfel asigurate în modul cel mai eficient şi economic[3]
o „PPP” este un termen generic pentru relaţiile create între sectorul public şi cel privat adesea cu scopul de a include resursele sectorului privat şi/sau expertiza cu scopul de a ajuta la asigurarea de bunuri şi servicii ale sectorului public. Termenul de „PPP” este folosit pentru a descrie o largă varietate de aranjamente de la un parteneriat strategic, larg, informal la contracte de servicii de tip DBFO şi companii joint-venture [4]
o
PPP aduce împreună, pentru
beneficiul reciproc, un organism public şi o companie privată într-un
joint venture pe termen lung pentru furnizarea unor
servicii publice de înaltă calitate. Atrăgând tot ce este mai bun din
sectoarele public şi privat, PPP-urile asigură resurse suplimentare pentru
reorientarea investiţiilor în diferitele ramuri ale sectorului public şi
managementul eficient al investiţiei. Principala distincţie dintre
PPP-uri şi schemele de privatizare alternativă este că sectorul
public joacă un rol principal ca şi cumpărător de servicii.
În timp ce în cazul privatizării (utilităţilor publice), clienţii
operatorului privat sunt utilizatori privaţi, în cazul construirii
infrastructurii printr-un PPP, guvernul plăteşte pentru serviciile
furnizate şi are o influenţă majoră în specificarea rezultatelor
şi controlul calităţii serviciilor furnizate de partenerul
privat sectorului public;
o
Pe de altă parte, deosebirea
dintre PPP-uri şi modelul achiziţiei publice tradiţionale o
reprezintă transferul riscurilor de construcţie, operare şi
finanţare către sectorul privat.
3. Conceptul de PPP în legislaţia
naţională din România
In prezent,
legislaţia naţională aflată în vigoare – armonizată cu
prevederile acquis-ului comunitar în domeniu:
o
Directive
2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on
the coordination of procedures for the award of public works contracts, public
supply contracts and public service contracts - a renunţat la
reglementarea conceptului de „parteneriat public-privat” în favoarea celui de
„concesiune de lucrări” sau „concesiune de servicii”.
În funcţie de obiectivele urmărite de autoritatea
contractantă la momentul lansării proiectului de concesiune, se
disting două tipuri de contracte:
c contract de concesiune de lucrări publice - contractul
care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu
deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate contractantul, în
calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii
contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul
lucrărilor pe o perioadă determinată sau acest drept
însoţit de plata unei sume de bani prestabilite;
c contract de concesiune de servicii - contractul care are
aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebirea
că în contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de
concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în
calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioadă
determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite;
Conceptul de
concesiune
trebuie înţeles ca fiind o relaţie pe termen mediu sau lung între
sectorul public şi cel privat, prin care cel dintâi cedează, iar cel
de al doilea preia o activitate din sectorul public, printr-un aranjament
contractual în care părţile îşi împart riscurile şi
câştigurile, utilizează în comun expertiza şi finanţele
pentru realizarea unui bun public sau pentru prestarea unui serviciu.
3.1
Elementele fundamentale ale contractelor de concesiune
- Contractul de concesiune nu trebuie confundat cu cel de privatizare.
- Transferul temporar al dreptului de operare a unui bun sau a unui
serviciu către concesionar
reprezintă esenţa
contractului de concesiune.
- Prin atribuirea unui contract de concesiune autoritatea
contractantă nu trebuie să piardă controlul asupra
prestării serviciilor publice.
- Contractele de concesiune
nu se atribuie numai pentru realizarea proiectelor de infrastructură.
- Prin contractele de concesiune autoritatea contractantă nu
evită acumularea de datorii.
- Gama serviciilor prestate ca urmare a unui contract de concesiune
se poate diversifica.
- Contractul de concesiune poate fi un contract
de complexitate deosebită.
3.2
Fundamentarea deciziei de concesionare
Conform legislaţiei în vigoare, autoritatea contractantă are
obligaţia de a elabora un Studiu
de fundamentare a deciziei de concesionare în orice situaţie în
care intenţionează să atribuie un contract de concesiune de
lucrări publice sau un contract de concesiune de servicii.
Studiul de fundamentare se aprobă prin hotărâre/ordin/decizie
a autorităţii contractante.
Scop:
o
definirea şi cuantificarea în
termeni economici şi financiari a riscurilor de proiect;
o
identificarea variantelor de
repartiţie a riscurilor între părţile contractante;
o
stabilirea celei mai bune
proceduri de atribuire (achiziţie publică vs. concesiune).
Analizează:
o
aspectele generale;
o
fezabilitatea tehnică;
o
fezabilitatea economică
şi financiară;
o
aspectele de mediu;
o
aspectele sociale;
o
aspectele instituţionale.
In cazul unui proiect care presupune realizarea de lucrări
publice, la baza studiului de fundamentare a deciziei de concesionare va sta studiul de fezabilitate.
Rezultatele studiului de fundamentare a deciziei de concesionare
trebuie să justifice necesitatea şi oportunitatea demarării concesiunii
şi să demonstreze că:
o
proiectul este realizabil;
o
proiectul răspunde
cerinţelor şi politicilor autorităţii publice;
o
au fost luate în considerare
diverse alternative de realizare a proiectului;
o
varianta prin care proiectul este
prevăzut a fi realizat prin atribuirea unui contract de concesiune este
mai avantajoasă în raport cu varianta prin care proiectul este
prevăzut a fi realizat prin atribuirea unui contract de achiziţie
publică;
o
proiectul beneficiază de
susţinere financiară, menţionând, dacă este cazul, care este
contribuţia autorităţii contractante.
Autoritatea contractantă are dreptul de a achiziţiona
servicii de consultanţă, conform prevederilor legale, în scopul
elaborării studiilor şi analizelor necesare fundamentării
deciziei de concesionare.
Un model cadru al studiului de fundamentare a deciziei de concesionare
urmează a fi elaborat (obligativitatea realizării lui fiind expres
specificată în cuprinsul HG 71/2007).
3.3 Aspecte cheie ale
contractelor de concesiune
3.3.1. Contractul de concesiune trebuie să cuprindă clauze clare referitoare la drepturile
şi obligaţiile fiecărei părţi.
Scopul principal al
contractului este să asigure, pe baza unei
gestionări optime, efectuarea la un nivel corespunzător a
activităţilor, la preţuri accesibile pentru utilizatorii finali,
precum şi întreţinerea şi dezvoltarea oricăror bunuri de
retur încredinţate concesionarului pentru efectuarea respectivelor
activităţi.
In temeiul contractului de concesiune:
c concesionarul
dobândeşte dreptul de:
o
a exploata, în tot sau în parte,
rezultatul lucrărilor sau de a presta serviciile care fac obiectul
contractului, potrivit obiectivelor şi standardelor de calitate stabilite
de concedent,
o
a folosi şi de a culege
fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunului
şi scopului stabilit de părţi prin contractul de concesiune,
c concesionarul are
obligaţia de a asigura exploatarea eficace, în regim de continuitate
şi permanenţă, a lucrărilor publice sau a serviciilor care
fac obiectul concesiunii, în conformitate cu cerinţele şi
destinaţia impuse de concedent.
Contractul de concesiune de lucrări publice sau de concesiune de
servicii trebuie să cuprindă clauze prin care se stabileşte în
mod explicit modul de distribuire a riscurilor pe întreaga durată a
acestuia.
Indiferent de modul de distribuire a riscurilor, modul de recuperare a
costurilor de către concesionar trebuie stabilit astfel încât să îl
determine pe acesta să depună toate diligenţele necesare pentru reducerea
costurilor respective.
Recuperarea
costurilor de către concesionar trebuie să includă, în mod
obligatoriu, preluarea celei mai mari părţi din riscurile de exploatare[5] aferente
contractului de concesiune de lucrări publice sau de concesiune de servicii.
3.3.2. Conform legislaţiei în vigoare, caietul de sarcini
şi oferta concesionarului reprezintă parte integrantă a
contractului de concesiune. Clauzele generale sau specifice ale contractului
de concesiune nu trebuie să contravină cerinţelor esenţiale
ale caietului de sarcini şi nici angajamentelor asumate de concesionar în
cadrul ofertei.
3.3.3. Durata unui contract de concesiune de lucrări publice
sau a unui contract de concesiune de servicii se stabileşte astfel încât:
a) să se evite restricţionarea artificială a accesului la competiţie;
b) să se asigure un minimum de profit ca urmare a exploatării într-o perioadă dată;
c) să se asigure un nivel rezonabil al preţurilor pentru prestaţiile care vor fi efectuate pe durata contractului şi ale căror costuri urmează să fie suportate de utilizatorii finali.
Durata maximă a unui contract de concesiune de lucrări
publice sau a unui contract de concesiune de servicii, care poate fi
acceptată de autoritatea contractantă, trebuie să poată fi
argumentată în baza elementelor prevăzute la lit. a)-c) şi
trebuie asumată prin act administrativ al conducătorului
autorităţii contractante.